Dinis Rodrigues está actualmente no Banco Europeu de Investimento (BEI) – Energy Department Engineer. Até há pouco tempo, tentava erguer o Eco.AP, o Programa de Eficiência Energética na Administração Pública. “Pensar que o modelo ESE poderia dar resposta integral à totalidade das necessidades de renovação do edificado público foi um erro”. Os resultados não se alcançaram, mas houve pontos positivos.
Depois do Eco.AP, seguiu-se o BEI. Um caminho sempre ligado à eficiência energética (EE)?
Sim. Saio na altura em que o contrato ao abrigo do ELENA entre a ADENE e o BEI estava prestes a terminar e com um volume de investimento suficiente para cumprir com o factor de alavancagem de investimento requerido contratualmente. Estes contratos têm por base um factor de alavancagem de 20 vezes, ou seja, por cada 1 euro que qualquer entidade receba para financiar actividades de assistência técnica, terá de demonstrar que conseguiu originar investimentos de 20 euros. Um dos contratos importantes para alcançar esta meta foi celebrado pela OESTE CIM para modernizar os sistemas de iluminação pública nos municípios da região Oeste, com um valor de cerca de 15 milhões de euros.
Nã
o foi uma tarefa fácil…
O desafio de apoiar a Administração Pública no desenvolvimento de projectos de EE e de energias renováveis, é ainda hoje muito aliciante. Os obstáculos são variadíssimos, o que faz com que a concretização de um projecto seja um motivo de orgulho para todas as pessoas envolvidas. No entanto, um projecto desta natureza necessita de uma abordagem de médio prazo e de compromissos claramente assumidos, uma vez que o tempo necessário de concretização é significativamente mais longo do que aquele que se verifica no sector privado, sendo, por isso, crucial assegurar a continuidade na implementação de um programa desta natureza. E essa continuidade depende de vários factores: comprometimento político, estabilidade e existência de fundos que permitam financiar o apoio prestado às entidades públicas. E a disponibilidade de fundos não era o principal problema, sobretudo para uma associação de direito privado, sem fins lucrativos e de utilidade pública detida, maioritariamente, por entidades públicas.
O programa ELENA foi desenhado especificamente para apoiar projectos de EE no sector público?
Sim. O objectivo do projecto focava-se maioritariamente na EE dos edifícios públicos e nos sistemas de iluminação pública de entidades localizadas na região de Lisboa.
O que foi feito no âmbito do ELENA? Quanto dinheiro se investiu?
O investimento total mobilizado pelas entidades públicas apoiadas pela ADENE ascendeu a cerca de 45 milhões de euros. Vários investimentos foram implementados durante este período. Para além da OESTE CIM, a instalação de uma central fotovoltaica no parque de estacionamento da RTP, em regime de autoconsumo, num investimento directo da RTP de cerca de 270 mil euros. Outro projecto particularmente interessante, por ter sido o primeiro contrato de gestão de EE com entidades públicas, foi o da câmara municipal de Lisboa, para a substituição de cerca de 20 mil lâmpadas incandescentes dos semáforos por LED. Neste caso, em articulação com a Lisboa E-nova.
Esses contratos de gestão de EE no âmbito do ELENA obrigavam a que existissem desempenhos energéticos reais. Era um modelo ESE (Empresas de Serviços Energéticos)?
Exactamente. Ambos os contratos (OESTE e Lisboa) obrigavam à existência de reduções reais do consumo de energia, estando a remuneração das ESE dependente do desempenho energético alcançado. Maiores economias de energia implicavam um maior retorno para ambas as partes e, se o desempenho energético alcançado fosse inferior ao contratualizado, a ESE incorria no pagamento de penalidades contratuais.
Estes modelos implicam financiamento. Como foi concretizado?
Em todos os procedimentos em que estive envolvido, cabia às ESE assegurar o financiamento dos projectos. Recordo-me de que essa era uma das principais críticas da APESE (Associação Portuguesa de Empresas de Serviços Energéticos) ao caderno de encargos tipo. Tanto quanto sei, os projectos desenvolvidos até à data continuam a ter por base este pressuposto. Isto não implica que a APESE não tenha alguma legitimidade no argumento porque a existência de vários contratos em simultâneo pode ser particularmente prejudicial para os balanços das ESE mais pequenas. No entanto, qualquer mecanismo que vise solucionar esta questão (ex. factoring ou forfaiting) não deve resultar num aumento do risco para as entidades públicas.
Temos muitos contratos de gestão de EE em operação?
O número de contratos de gestão de EE em Portugal é ainda relativamente reduzido. Neste momento, creio que existem já mais de 20 implementados ou em implementação com um investimento total já bastante próximo dos 100 milhões de euros. E, por isso, as ESE têm ainda sido capazes de assegurar o financiamento, até porque todos os projectos que conheço têm como objecto os sistemas de iluminação pública (semáforos, no caso de Lisboa) gerando economias de energia bastante significativas (tipicamente superiores a 60 %) e apresentando períodos de retorno bastante apetecíveis para estas empresas (tipicamente inferiores a 10/12 anos).
Nos edifícios é que nada aconteceu. Porquê?
Tanto quanto sei, não existe ainda qualquer contrato de gestão de EE em edifícios públicos. Os edifícios públicos são sistemas complexos e o seu consumo de energia é influenciado por diversas variáveis, como o clima, a utilização ou os ocupantes. Esta situação faz com que o estabelecimento de uma baseline (cenário de referência) seja complexo. Não se entenda como impossível, porque não o é, mas é bastante mais moroso do que para a iluminação pública. Depois, os períodos de retorno dos projectos de eficiência energética em edifícios são normalmente mais elevados, o que pode estar relacionado com uma utilização não tão intensiva (edifícios de escritórios que apenas funcionam cinco dias por semana, por exemplo) ou pelo facto de os consumos de energia serem mais baixos do que o expectável (nem todos os espaços interiores são climatizados). Por outro lado, o caderno de encargos tipo transfere para as ESE algumas obrigações que deveriam permanecer nas entidades públicas, como é o caso da obrigação de certificação energética e da manutenção dos denominados bens afectos ao contrato (equipamentos intervencionados ou substituídos pela ESE num contrato de gestão de EE). Estas obrigações tipicamente não surgem nos contratos de gestão de EE de iluminação pública e esta manutenção é maioritariamente correctiva e bastante menos onerosa que a manutenção preventiva e correctiva dos sistemas instalados nos edifícios. Mas há outros factores, como o facto de os apoios disponibilizados pelo Portugal 2020 competirem com o modelo ESE. Ou de, até há relativamente pouco tempo, ter sido pouco clara a forma de consideração dos custos associados a um contrato de gestão de EE para efeitos de endividamento das entidades públicas.
“Houve algum deslumbramento em achar que com um programa desta natureza seria possível reduzir em 30 % o consumo de energia nos edifícios públicos. Uma meta muito difícil de alcançar. Por outro lado, o modelo que foi criado era demasiado complicado”.
Na iluminação pública, o modelo é muito simples, nos edifícios, seria preciso outro tipo de abordagem?
Estamos em melhores condições para avançar de forma sustentada para os edifícios, também pela experiência que a iluminação pública nos trouxe. Não creio que os contratos de gestão de EE possam dar resposta a todas as necessidades de reabilitação energética dos edifícios públicos, nomeadamente os decorrentes da Directiva de Eficiência Energética, que estabelece a obrigação de renovar todos os anos, 3 % dos edifícios que não cumpram com os requisitos de EE aplicáveis (em resultado da Directiva de Desempenho Energético dos Edifícios). Edifícios com uma intensidade energética reduzida ou com uma utilização não intensiva (que não funcionem sete dias por semana) dificilmente serão adequados a este modelo contratual. Porque o valor económico da diminuição de consumo de energia é reduzido, fazendo com que o retorno de investimento se alargue e, assim, os contratos de gestão de EE possam ser mais longos, ou demasiado longos até. Sendo as ESE responsáveis por assegurar a manutenção dos bens afectos ao contrato, o risco contratual aumenta em função do aumento dos custos de manutenção à medida que o prazo contratual se aproxima do final da vida útil de alguns equipamentos. Para os edifícios com consumos energéticos elevados e com períodos de funcionamento alargados, para os quais se pretenda celebrar contratos de gestão de EE, importa ser capaz de tornar o modelo o mais simples possível, de modo a que possa ser facilmente entendível por todas as partes. Peças contratuais simples e ágeis são mais facilmente adoptadas e resultam em contratos mais fáceis de gerir, com menores custos de contexto e com menor litigância. E esta é uma das principais dificuldades. Julgo que é por isso que este modelo não tem ainda a expressão que poderia ter.
A definição da baseline foi uma grande barreira?
A baseline é muito previsível na iluminação pública ao contrário dos edifícios. Como a maior parte dos edifícios públicos tem sistemas de climatização autónomos em que cada pessoa regula o seu espaço, aquilo que é o consumo padrão torna-se muito mais difícil de definir. Depois, na generalidade dos edifícios, os períodos de retorno são muito superiores. Um projecto de eficiência energética num edifício que inclua, para além de medidas de eficiência energética nos sistemas de iluminação, climatização e água quente sanitária, intervenções na envolvente dos edifícios (troca de janelas e isolamento de fachadas ou coberturas) tem, tipicamente, um período de retorno superior a 25 anos. E nenhum investidor privado ou nenhuma ESE vai celebrar um contrato com um prazo contratual superior a 12 ou 14 anos. A rentabilidade seria muito baixa e os riscos muito elevados. Tipicamente, nestes casos, as poupanças poderão não chegar para pagar o investimento. À medida que o contrato de EE se torna mais longo e começa a aproximar-se daquilo que é o final da vida útil dos equipamentos, aumenta o risco de os equipamentos falharem durante o período da sua execução. De acordo com o modelo nacional, durante o período de execução do contrato, as ESE são responsáveis pela operação e manutenção dos equipamentos. As ESE funcionam relativamente bem em modelos de contrato com uma duração curta e com poupanças relativamente significativas. Se quisermos avançar para a reabilitação de edifícios, já sabemos que as ESE não avançam, a menos que o Estado esteja disponível para cofinanciar uma parte dos investimentos, nomeadamente aqueles que apresentem um período de retorno mais longo (envolvente).
Há modelos EPC (Energy Performance Contracting) em Portugal a funcionarem nos edifícios?
Houve já em Portugal alguns contratos de gestão de EE em edifícios. O exemplo mais referido é o Corinthia Hotel, em Lisboa. Não conheço os detalhes desse modelo. Mas existem algumas abordagens em muito semelhantes no sector das energias renováveis, nomeadamente projectos de pequenas centrais fotovoltaicas em que o investimento é efectuado por uma entidade (ESE ou instalador) sendo esta remunerada em função da energia produzida e/ou consumida pelo proprietário. Este modelo é bastante simples, na medida em que a previsibilidade da produção de energia eléctrica é bastante elevada, ajudando, uma vez mais, a dar confiança a todos os intervenientes.
A questão do financiamento é importante porque exclui, à partida, as pequenas empresas neste negócio. Empresas sem capacidade para se financiarem com garantias que ainda não são maduras no mercado do financiamento.
Sim, isso é verdade. As empresas mais pequenas têm muita dificuldade em aceder a financiamento. Mas podem sempre, em função da qualidade técnica que possuam, ser um parceiro relevante na implementação de um projecto desta natureza. E esta questão não se coloca apenas ao nível dos contratos de gestão de EE. Coloca-se na generalidade dos sectores de actividade, nomeadamente no sector da construção. Mas o Estado, e bem, não discriminou negativa ou positivamente o acesso à actividade por parte das empresas mais pequenas.
Se olharmos para este modelo hoje, a energia descentralizada vai precisar de respostas para os pequenos projectos e vamos precisar de PME. Os modelos EPC poderão ser recuperados depois do falhanço na Administração Pública?
Não acho que tenha havido um falhanço, embora efectivamente não se tenham alcançado os resultados previstos, porque, com todas as dificuldades, este processo ajudou a que surgisse uma Associação das Empresas de Serviços Energéticos e permitiu que existisse um caderno de encargos tipo, que, embora muito criticado, está a ser usado por muitíssimos municípios para projectos de EE na iluminação pública. O Estado pode ter um papel importante na dinamização deste mercado se criar as condições para que estes projectos possam também ser desenvolvidos nos edifícios públicos. O esforço necessário na adaptação do caderno de encargos tipo é relativamente reduzido, e, se associado a uma definição clara das condições necessárias para que os investimentos não sejam considerados como dívida pública, creio que temos todas as condições para ver o Estado a dar o exemplo.
Voltando ao falhanço nos edifícios do Estado, houve mais razões que não ajudaram…
O consumo de energia eléctrica no sector público, entre 2010 e 2012, caiu cerca de um terço. O modelo EPC assenta numa lógica em que os investimentos são remunerados em função das economias de energia. Se os edifícios estão a consumir menos um terço daquilo que seria esperado, significa que estão muitos sistemas desligados. Quando substituímos estes sistemas por outros que vão estar em funcionamento, o que acontece é que a redução do consumo de energia é muito baixa ou mesmo nula porque partimos de uma baseline original que era artificialmente baixa. É possível contornar isto? É, mas Portugal não tinha condições para o fazer. Contornava-se este problema criando uma baseline virtual que correspondesse ao consumo teórico que o edifício teria se todos os equipamentos estivessem ligados e em condições típicas de utilização. Só que esta solução esbarra naquilo que é o orçamento das entidades públicas, que é limitado para a rubrica da energia. Para além de não ter sido ajustado para acomodar o aumento do IVA, em muitos casos, foi ainda reduzido. Pensar que o modelo ESE poderia dar resposta integral à totalidade das necessidades de renovação do edificado público foi também um dos erros cometidos por diversos intervenientes. E isso fez com que as expectativas criadas fossem muito para além daquilo que alguma vez poderia ser alcançado.
Como é que, sabendo isso de antemão, criámos um Programa como o Eco.AP, com metas tão ambiciosas e, depois, subimos o IVA da electricidade para 23 %?
Não sabíamos. Quando os primeiros grupos de trabalho começam a ser criados, creio que em 2008, estávamos ainda longe deste cenário. A situação era diferente. O decréscimo do consumo de energia nos edifícios públicos inicia-se em 2010 e acentua-se em 2011, quando o IVA da energia eléctrica sobe de 6 para 23 %. Ao mesmo tempo, as entidades públicas viram os seus orçamentos serem significativamente reduzidos. A alternativa foi desligar os equipamentos. Verificou-se também que muitos equipamentos que avariaram (ar condicionado, por exemplo) não foram reparados ou substituídos devido à inexistência de verba. E, assim, o consumo de energia caiu ainda mais. Neste cenário de escassez de recursos, é muitíssimo complicado alocar verbas a projectos de EE.
Uma parte do problema será essa e a outra parte?
Tanto quanto sei, não foi até à data de hoje publicado qualquer caderno de encargos relativo a um contrato de gestão de EE em edifícios. E enquanto tal não acontecer, será impossível sustentar de forma segura qualquer afirmação num ou noutro sentido. Houve algum deslumbramento em achar que com um programa desta natureza seria possível reduzir em 30 % o consumo de energia nos edifícios públicos. Uma meta muito difícil de alcançar. Por outro lado, o modelo que foi criado era demasiado complicado. O legislador entendeu, na altura, que as ESE seriam responsáveis pela emissão e necessárias renovações do certificado energético do edifício durante o período de execução do contrato, incluindo as taxas de registo. Nas situações em que os bens afectos ao contrato fossem responsáveis por mais de 50 % do consumo de energia dos edifícios, a ESE deveria ainda disponibilizar um técnico responsável pelo seu funcionamento (TRF). Ora, o Estado quis transferir para uma entidade privada um conjunto de obrigações que lhe eram directamente imputáveis, sem que, para tal, compensasse financeiramente as ESE. Neste modelo, teriam de ser as economias de energia a financiar os investimentos e ainda a suportar obrigações legais do Estado. E é também pela inexistência destas obrigações que o modelo funciona na iluminação pública. E este é um dos grandes problemas de algumas das políticas públicas em Portugal: a complexidade excessiva.
O actual Sistema de Certificação Energética (SCE) é um exemplo disso mesmo?
Na altura da criação de metodologias para a certificação de edifícios de habitação, foram apresentadas metodologias alternativas, creio que pela FEUP (Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto) e pelo LNEG (Laboratório Nacional de Energia e Geologia), bastante mais simples do que aquelas que foram implementadas. Mas foi entendido, na altura, que o processo deveria ser bastante mais detalhado, necessitando de um levantamento dimensional no local. Estas decisões têm custos, e estes custos reflectem-se transversalmente na economia. Curiosamente, a ADENE, a entidade gestora do SCE, acabou mais tarde por desenvolver um simulador que permitia estimar a classe energética dos imóveis com base numa avaliação maioritariamente qualitativa dos imóveis. E o algoritmo de cálculo desenvolvido permitia que, na grande maioria das vezes, os resultados obtidos fossem semelhantes (com a mesma ordem de grandeza) aos resultados obtidos com a metodologia então desenvolvida. O pacote legislativo do actual SCE está disperso por um número quase infindável de diplomas: lei, decreto-lei, várias portarias e vários despachos. E a todos estes somam-se correções e actualizações. É certo que as qualificações dos técnicos têm obrigatoriamente de constar numa lei, mas será que necessitávamos de uma dispersão tão grande? Espanha concentra, numa única página de internet, o Código Técnico das Edificações. Num único manual, estão lá os requisitos energéticos aplicáveis. Será a melhor solução? Não é certo que assim seja, mas parece-me mais consistente naquilo que é a necessária compatibilização entre as diferentes especialidades.
As ESE poderão ter ajudado a alavancar os projectos de EE?
Seguramente que sim. Do ponto de vista da comunicação, ajudou bastante porque foram feitas variadíssimas acções de sensibilização e disseminação, tendo sido possível interagir com muitas entidades públicas e privadas. E as ESE têm um papel muito relevante no mercado, sem dúvida. E isso é muito positivo. O cumprimento das metas de EE obriga à mobilização de empresas e das famílias que são proprietárias, das empresas e dos edifícios onde essas medidas têm de ser implementadas, e isso só será possível com o envolvimento de todos os agentes do mercado: as entidades públicas, as empresas de serviços energéticos, os auditores energéticos e os peritos qualificados.
Há países onde as ESE funcionam. O que há de diferente?
Há efectivamente países em que o modelo apresenta outras dinâmicas, onde o número de projectos é superior. Mas em nenhum desses países o modelo ESE foi apresentado como a receita milagrosa para o sector público. Houve seguramente uma maior continuidade na aplicação do modelo e creio que terá havido a capacidade de o ajustar de modo a que fosse capaz de ultrapassar alguns dos obstáculos que enfrentava. Mas também é verdade que, em muitos desses países, o contexto era diferente. Para Portugal, o facto de não ser claro se os custos associados a estes contratos relevavam para efeitos de endividamento era um obstáculo real, mas, para outros países, esse não era um problema, porque as entidades públicas tinham capacidade de endividamento. Quase dois anos depois da publicação do Guia relativo ao Tratamento Estatístico dos contratos de gestão de EE, por parte do Eurostat, não se conhece ainda como tal pode ser aplicado em Portugal.
