Cidades e Edifícios Zero Emissões: Uma ambição difícil de financiar!

Este artigo foi originalmente publicado na edição nº 157 da Edifícios e Energia (Janeiro/Fevereiro 2025).

O ano de 2024 foi marcado pela ambição da descarbonização. Um caminho que já se está a fazer rumo às emissões nulas nas cidades e nos edifícios. Mas esta missão não será possível sem um enorme investimento que as cidades dificilmente vão conseguir suportar. Caracterizar a realidade energética dos municípios é outra das dificuldades. Conheça as estratégias que muitos projectos têm adoptado e os desafios que enfrentam.

Zero emissões é a “etiqueta” que vai aparecer em todos os processos industriais, tecnológicos ou de serviços nos próximos anos. A legislação dos vários Estados-Membros está a ser revista com esta finalidade e nos mais variados domínios e sectores de actividade. Os planos de acção a nível local, nos municípios e nas cidades terão de evoluir no mesmo sentido. A neutralidade carbónica e a descarbonização da economia não se fazem por parcelas e o Pacto Ecológico Europeu deixa isso muito claro. Qualquer estratégia passa pelo sector da energia e das cidades.

É neste quadro de exigência que os edifícios aparecem a ocupar grande parte das preocupações. O parque edificado europeu precisa de ser reabilitado em grande escala e as estratégias de actuação e financiamento apontam para aí.

Na revista Edifícios e Energia temos vindo a apresentar essas mudanças e a reflectir sobre o papel das cidades neste processo. Um processo que envolve várias áreas de conhecimento ou sectores como a mobilidade, a circularidade, entre muitos outros e, sobretudo, muito dinheiro. “Embora a transição ecológica tenha um custo elevado, uma vez que exige grandes investimentos na transformação do nosso modelo económico, o custo da inacção será muito maior. Segundo as estimativas, se nada fizermos para combater as alterações climáticas, os prejuízos a nível mundial poderão ascender a 12 % do PIB até ao final do século”, lê-se no Pacto Ecológico Europeu. Para lá chegar, é preciso intervir em 80 % do parque edificado europeu que necessita de remodelação. Descarbonizar a economia e as cidades é uma ambição que agrega várias frentes e, por isso, importa conhecer que mecanismos de financiamento estão a ser desenvolvidos, os projectos ou os casos de sucesso que podem servir de modelo. A boa notícia é que há muito trabalho desenvolvido.

MECANISMOS EUROPEUS DE FINANCIAMENTO

Renovar os edifícios para melhorar a sua eficiência energética pode ser uma “empreitada” dispendiosa e os proprietários nem sempre têm meios para a suportar. Segundo dados da Comissão Europeia, as necessidades totais de investimento da União Europeia (UE) para atingir os objectivos de eficiência energética para 2030, incluindo os objectivos de renovação de edifícios, estão estimadas em mais de 300 mil milhões de euros de investimento por ano, com um défice de investimento de, pelo menos, 165 mil milhões de euros por ano.

Os instrumentos financeiros disponibilizados pelos países, pelo Banco Europeu de Investimento (BEI) e pela própria UE procuram ajudar a resolver parte deste problema e a colmatar as lacunas financeiras e de investimento (ver caixa 01).

Os fundos de coesão, por exemplo, contribuíram para a implementação de medidas e investimentos em eficiência energética com cerca de 25 mil milhões de euros, dos quais cerca de 17 mil milhões de euros para o desempenho energético dos edifícios. Soluções de isolamento e recuperação de calor, optimização da iluminação e digitalização dos sistemas dos edifícios foram algumas das acções incluídas.

300 MIL MILHÕES DE EUROS / ANO é quanto a Comissão Europeia estima serem as necessidades totais de investimento da União Europeia para atingir os objectivos de eficiência energética para 2030

Para além destes mecanismos, existem iniciativas que procuram dar um “empurrão” às cidades no caminho da descarbonização. A Missão Cidades da UE é uma delas. Esta iniciativa da Comissão Europeia é parte integrante das cinco Missões Europeias lançadas no âmbito do programa Horizonte Europa. Em Abril de 2022, 100 cidades no espaço europeu e 12 em países associados a esse mesmo programa foram seleccionadas para atingirem dois grandes objectivos: alcançar a neutralidade climática até 2030 e assegurar que funcionam como polos de experimentação e inovação para que todas as cidades europeias fiquem em condições de se tornar neutras do ponto de vista climático até 2050. Lisboa, Porto e Guimarães fazem parte da vasta lista de cidades escolhidas.

CIDADES E EDIFÍCIOS COM ZERO EMISSÕES: UM CAMINHO LADO A LADO!

“As cidades estão na linha da frente da transição ecológica justa. A plena participação a nível local é necessária para cumprir a meta de redução das emissões de gases com efeito de estufa em 55 % até 2030 e o compromisso de alcançar a neutralidade climática da Europa até 2050”, referiu Maroš Šefčovič, vice-presidente executivo responsável pelo Pacto Ecológico Europeu, a propósito da Missão Cidades, gerida pelo NetZeroCities, um consórcio composto por 34 parceiros de 13 países. O responsável acrescentou que “as cidades necessitam da ajuda dos governos nacionais e regionais, das empresas locais, dos investidores e de inovação para pôr em prática os seus planos”.

A plataforma Missão Cidades tem como principal objectivo prestar apoio e aconselhamento. Ao aderirem a este projecto, as cidades passam por um processo de elaboração de um Contrato Climático, utilizado como um roteiro para orientar os compromissos, as acções e os investimentos. Uma vez apresentado, o contrato é revisto por peritos do NetZero-Cities antes de ser enviado à Comissão Europeia, que avalia a sua qualidade e, se o entender, atribui o Selo de Missão da UE como reconhecimento – um feito já alcançado pelas cidades portuguesas integradas na Missão Cidades. Este selo visa desbloquear o investimento, em especial do sector privado, para ajudar a acelerar o processo.

Com a nova Directiva sobre o Desempenho Energético dos Edifícios (EPBD), adoptada em Maio deste ano, a fasquia subiu. Todos os novos edifícios residenciais e não residenciais pertencentes a organismos públicos terão de ser edifícios com emissões zero a partir de Janeiro de 2028. Dois anos depois, em Janeiro de 2030, a exigência passa a abranger todos os restantes edifícios novos.

A lacuna no financiamento para as acções climáticas necessárias nas 112 cidades da Missão Cidades é estimada em cerca de 650 mil milhões de euros

Na última edição da revista Edifícios e Energia debatemos amplamente este tema e as conclusões são unânimes: “sem uma estratégia eficaz para os edifícios, e sem edifícios zero emissões, a missão da descarbonização não acontece”. O mesmo é verdade para a necessidade de investimento e financiamento. Alcançar as percentagens das metas Net Zero nas cidades e nos seus edifícios obriga à existência de mecanismos adequados, sem os quais os Estados-Membros não terão capacidade de actuar. É neste cenário que nos encontramos e, por isso, importa perceber o que está a ser definido e quais são os mecanismos financeiros que, a nível europeu, estão disponíveis e que vão permitir a reabilitação das cidades e dos edifícios.

PLANEAR, INVESTIR, APLICAR

A Missão Cidades da UE é um passo importante nesta trajectória. A atribuição do selo que reconhece os planos climáticos de uma cidade é um primeiro passo, mas há muito mais a considerar. Os instrumentos ou incentivos, o investimento privado e a existência de investimento disponível são uma parte fundamental neste processo. A lacuna no financiamento para as acções climáticas necessárias nas 112 cidades da Missão Cidades é estimada em cerca de 650 mil milhões de euros. A plataforma NetZeroCities indica que serão precisos “múltiplos mecanismos/instrumentos financeiros, instalações, instituições e programas de financiamento para fornecer o capital necessário para concretizar a ambição climática [das cidades]”. Mais, o financiamento público, por si só, não será suficiente, “é essencial redireccionar os fluxos de investimento público existentes e alavancar o financiamento privado e participativo. É importante alinhar eficazmente os recursos públicos com o capital privado”.

Para além dos seus planos de actuação, as cidades precisam de planear as suas necessidades de investimento e financiamento como parte de um conjunto de princípios fundamentais identificados pelo NetZeroCities (ver caixa 02): planear o investimento, aplicar políticas ambientais, identificar e mitigar os principais riscos e adoptar uma abordagem de financiamento misto.

DESAFIOS E LACUNAS NO FINANCIAMENTO

A Missão Cidades disponibilizou um documento que oferece um conjunto de recomendações políticas, formuladas pelas cidades participantes na iniciativa, e destinadas aos decisores da UE e às autoridades nacionais. O documento refere que “é difícil estimar o investimento necessário para que as cidades efectuem uma transição bem-sucedida para a neutralidade climática. A diferença entre a capacidade de financiamento da maioria das cidades e os investimentos necessários para a transição para a neutralidade climática é enorme.”

De acordo com o documento, os obstáculos regulamentares, “frequentemente encontrados a nível nacional e da UE, nomeadamente em termos de fluxos de financiamento e de investimento”, devem ocupar um lugar de destaque “e devem ser ultrapassados” na agenda política da UE. Impostos, receitas provenientes da utilização de fundos, licenças e autorizações, multas e confiscações são algumas das categorias onde se enquadram os fluxos de receitas municipais nos Estados-Membros.

A União Europeia disponibiliza vários fundos para financiar projectos relacionados com o clima. Contudo, de um modo geral, os fundos europeus são geridos pelos Estados-Membros e não estão directamente acessíveis às cidades. O NetZeroCities indica que “a distribuição destes fundos a nível local depende das prioridades e do funcionamento dos Estados-Membros e dos requisitos do próprio fundo. Os principais desafios estão nas cidades acederem e absorverem parte desses fundos, bem como saberem que instrumentos são criados para o permitir”.

Outra barreira enunciada pelo NetZeroCities é a quantia avultada dos empréstimos concedidos pelo Banco Europeu de Investimento (BEI). Isto porque o limite mínimo para um empréstimo directo do BEI a uma cidade é de 100 milhões de euros, um valor “que dificulta o acesso das cidades de pequena e média dimensão ao empréstimo”. Para empréstimos inferiores, o BEI, através da iniciativa ELENA – European Local Energy Assistance, apoia as instituições bancárias a nível nacional na oferta de empréstimos em condições atractivas ou com apoio consultivo na fase de projecto para empréstimos mais reduzidos. Para o NetZeroCities, esta é uma opção pouco satisfatória, uma vez que “exige um prazo de aprovação mais longo”.

A falta de conhecimento das cidades relativamente às oportunidades de financiamento disponíveis é também encarada como um desafio: “Não existe uma plataforma clara que enumere todas as oportunidades e oriente [as cidades] para encontrar as iniciativas mais adequadas, comparando condições, critérios de elegibilidade e prazos de candidatura”.

A legislação em vigor e a regulamentação, tanto a nível nacional, como regional e local, são outras dificuldades. Algumas cidades estão legalmente impedidas de contrair dívidas, o que afecta a sua capacidade de investir e desenvolver projectos no domínio do clima, denuncia o relatório do Pacto de Autarcas para o Clima e Energia de 2016.

ULTRAPASSAR ESTAS BARREIRAS: É POSSÍVEL?

Com base no debate sobre os desafios e as possíveis soluções da Missão Cidades, foram formuladas recomendações políticas destinadas aos decisores da UE, mas que têm também em conta o papel dos governos nacionais. Tornar a regulamentação municipal mais simples e alinhá-la com a regulamentação nacional e europeia pode ser um dos caminhos para facilitar o investimento. Simultaneamente, a adopção de políticas climáticas coerentes em todos os Estados-Membros também ajudaria a ampliar as iniciativas a nível das cidades e permitiria a aprendizagem entre pares.

Enquanto plataforma da Missão Cidades, o NetZeroCities assumiu que o envolvimento dos governos nacionais “tem sido muito reduzido quando se trata de atenuar os desafios de financiamento que as cidades enfrentam”. Para alterar o paradigma, o consórcio sugere, por exemplo, que os governos nacionais trabalhem com as instituições da UE de forma a criarem instrumentos financeiros personalizados, tais como obrigações verdes urbanas ou fundos de investimento específicos das cidades. O NetZeroCities acrescentou que as instituições europeias “devem envolver-se com as cidades para colmatar as lacunas de financiamento”.

(Caixa 01) Mecanismos relevantes para o financiamento de renovações de edifícios:

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) – têm como missão a coesão económica, social e territorial da União Europeia, reduzindo as disparidades entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões da Europa;

Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos – procura colmatar o défice de investimento da UE, mobilizando o financiamento privado para projectos que o mercado não pode financiar de forma independente. Destina-se a investimentos em infraestruturas, inovação e financiamento de risco para pequenas e médias empresas;

Horizonte Europa – o principal programa orientado para o financiamento da inovação e investigação até 2027. Dá continuidade ao Horizonte 2020;

Built4People – desde 2021 e até 2027, esta parceria vai canalizar perto de 400 milhões de euros de financiamento da UE para a inovação no sector do ambiente construído e alavancar um montante equivalente de investimento privado;

ELENA – fornece assistência técnica e financiamento para o desenvolvimento e implementação de planos de acção para a energia sustentável e o clima. O apoio do ELENA estende-se a auditorias energéticas, ao desenvolvimento de planos de eficiência energética e à preparação de propostas de projectos;

InvestEU – responde às necessidades de financiamento a longo prazo da UE, combinando investimentos privados e públicos. Centra-se no financiamento das transições ecológica e digital, a inovação e os investimentos sociais, incluindo a renovação de edifícios;

Subprograma LIFE Transição para as Energias Limpas – prevê financiamento para acções de coordenação e de apoio, destinadas a eliminar os obstáculos do mercado que dificultam a transição para uma energia sustentável;

Fundo Social para a Acção Climática – recurso que os Estados-Membros podem utilizar para apoiar os agregados familiares vulneráveis durante a transição energética. A renovação de edifícios é um dos domínios abrangidos por este fundo;

Fundo de Coesão – serve objectivos mais amplos, mas também apoia as economias mais desfavorecidas da União Europeia e recorre a instrumentos como empréstimos, garantias e capital próprio para apoiar projectos de renovação de edifícios.

(Caixa 02) Cinco princípios fundamentais para financiar a transição para a neutralidade climática
Fonte: NetZeroCities

Planear o investimento: avaliar, em pormenor, os custos e benefícios em cada domínio das emissões de carbono. Os co-benefícios também devem fazer parte desta equação, como a promoção da actividade económica e a melhoria dos resultados em matéria de saúde, incluindo o custo da inacção nos orçamentos;

Aplicar políticas ambientais: contratos públicos ecológicos e o aumento de impostos sobre os combustíveis fósseis, por exemplo, podem garantir fontes de capital para alcançar a neutralidade climática;

Identificar e mitigar os principais riscos: as cidades têm de considerar e gerir activamente os riscos de impacto climático, de adaptação institucional e aqueles relacionados com as alterações na avaliação dos activos das cidades à medida que avançam para a neutralidade climática. O NetZeroCities apresenta como exemplo a “potencial falta de capacidade ou de experiência em matéria de financiamento da transição por parte dos funcionários municipais, que pode constituir um risco para a execução de um Plano de Investimento, se não for resolvido”;

Adoptar uma abordagem de financiamento misto: como referido anteriormente, o capital público, por si só, não será suficiente para garantir a neutralidade climática. A adopção de mecanismos inovadores pode permitir atrair investimentos privados em grande escala, utilizando eficazmente os fundos e recursos públicos;

Dar prioridade às considerações climáticas: integrar considerações climáticas em todos os elementos do orçamento de uma cidade, na afectação de capacidades e nas decisões de investimento, pode permitir obter o nível máximo de apoio à transição e garantir a confiança de investidores.

(fonte: https://netzerocities.app/QR-Finance)

Climate City Capital Hub

No final do mês de Junho, na Cities Mission Conference 2024, em Valência, o projecto NetZeroCities anunciou o lançamento do Climate City Capital Hub, uma iniciativa que tem por objectivo ajudar as cidades a ganhar acesso ao financiamento público e privado.

O Capital Hub fornece também assistência técnica e trabalha com as cidades no sentido de identificar a estrutura financeira mais adequada para os seus projectos, considerando todas as opções de financiamento público e privado disponíveis. Ao potenciar diversas fontes de capital – incluindo financiamento público, privado e filantrópico -, a iniciativa pretende aumentar a capacidade de financiamento das iniciativas climáticas das cidades. A equipa de especialistas do Capital Hub colabora com os municípios para criar planos de investimento que se alinhem com as suas necessidades e lacunas financeiras específicas e com os objectivos globais do Pacto Ecológico Europeu.

No lançamento desta iniciativa do Climate City Capital Hub, Thomas Osdoba, director do NetZeroCities, disse que, “com o lançamento do Climate City Capital Hub e o aprofundamento da colaboração com o Banco Europeu de Investimento, temos esperança de que este esforço seja um esforço para o qual olharemos daqui a 20 anos com um verdadeiro sentido de legado, em que as cidades encontraram uma forma de mobilizar capital para uma transição resiliente ao clima, sustentável e justa”.

Nessa mesma conferência, o Banco Europeu de Investimento reservou um total de dois mil milhões de euros para financiamento destinado às cidades com o selo da Missão Cidades, a fim de apoiar os seus planos de investimento em áreas como a energia, edifícios eficientes, sistemas de aquecimento urbano, energias renováveis e mobilidade sustentável.

Alguns projectos europeus

A iniciativa SMARTER Finance for EU (SMARTER4EU) tem como objectivo lançar programas sustentáveis de Casas Verdes e Hipotecas Verdes, em Portugal, em Espanha e na Ucrânia, com base em casos de sucesso anteriores. Alinha-se com a taxonomia da UE, promovendo a transparência, a gestão dos riscos climáticos e as certificações de eficiência energética.

O projecto European City Facility (EUCF) apoia as autoridades locais de toda a Europa no desenvolvimento de projectos de investimento em energia sustentável. Fornece ajuda financeira, técnica, jurídica e de reforço de capacidades para ultrapassar barreiras, desenvolver pacotes de investimento e mobilizar financiamento, em especial para os municípios de pequena e média dimensão.

48 cidades europeias vão receber uma parte de 22,6 milhões de euros através da Missão Cidades da UE, no âmbito do programa Enabling City Transformation, e apoiar os objectivos de neutralidade climática da Europa através da criação de soluções práticas e replicáveis.

26 propostas vão abordar os desafios sistémicos que as cidades enfrentam quando se trata de potenciar a implementação dos seus planos climáticos. As aprendizagens alcançadas com o programa destinam-se a apoiar muitas outras cidades em toda a Europa e a permitir a transformação de toda a cidade, bem como a criar um portefólio de intervenções que apoie o objectivo da Missão Cidades da UE de ajudar mais de 100 cidades a tornarem-se climaticamente neutras até 2030.

O portefólio final consiste em 16 prémios de 0,5-0,6 milhões de euros, quatro prémios de 1,0 milhões de euros e seis prémios de 1,5 milhões de euros, e reflecte a diversidade geográfica, a dimensão da cidade, a tipologia e as abordagens de inovação.